Трудоустройство инвалидов в государственном секторе
"Право и экономика", 2010, N 3
ТРУДОУСТРОЙСТВО ИНВАЛИДОВ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ
По состоянию на апрель 2009 г. число инвалидов в России составило 13 млн человек <1>, из них 6 млн <2> могут и хотят работать, между тем занятость инвалидов трудоспособного возраста составляет лишь 15% <3>. Ежегодно инвалидность присваивается впервые более чем 1 млн человек, из которых половина - люди трудоспособного возраста <4>.
--------------------------------
<1> Стенограмма заседания Совета по делам инвалидов. 7 апреля 2009 г. // http://news.kremlin. ru/transcripts/3689.
<2> Там же.
<3> Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы".
<4> Там же.
По информации Федерального медико-биологического агентства, в 2015 г. в Российской Федерации будет более 24 млн инвалидов <5>. Пропорционально будут увеличиваться и размеры социальных обязательств государства. Например, если общая сумма ежемесячных денежных выплат инвалидам в 2009 г. составила 236 287 232,9 тыс. руб. <6> (7,8% бюджета Пенсионного фонда на 2009 г.), то в 2015 г. составит более 436 222 583,8 тыс. руб.
--------------------------------
<5> Доклад руководителя ФМБА России Владимира Уйба на Всероссийском совещании по социальной поддержке инвалидов // http://www.minzdravsoc.ru/social/invalid-defence/20.
<6> См.: Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 214-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".
Для развитых стран мира всестороннее содействие гражданам с инвалидностью в реализации их неотъемлемого права на продуктивный труд является одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. Такой подход предполагает замену соцобеспечения и благотворительности системой прав и свобод. Подобную цель - активное включение в жизнь общества и повышение уровня участия инвалидов в сфере социально-трудовых отношений - преследует и Конвенция о правах инвалидов, подписанная Россией в 2008 г. Как показывает международная практика, наиболее распространенными системами интеграции инвалидов в сфере труда являются квотирование рабочих мест и применение антидискриминационного законодательства. Очевидно, что Россия выбрала для себя некий синтез этих вариантов, однако не проработала механизм их реализации.
Так, нормы о трудоустройстве инвалидов, установленные Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", реально не работают. В регионах действуют квоты для приема на работу инвалидов в размере от 2 до 4% от общей численности работников предприятий, которая составляет более 100 человек. Однако в российской коммерческой сфере не так много предприятий с подобной численностью персонала.
В КоАП РФ предусмотрена ст. 5.42 "Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости", предусматривающая ответственность работодателя за незаполнение квоты. Однако ответственность эта предусматривает штраф в размере от 2 тыс. до 3 тыс. руб., в то время как создание рабочего места для инвалидов обойдется работодателю в сумму, значительно превышающую сумму штрафа.
Процесс привлечения к ответственности также предполагает значительные затраты времени, человеческих и материальных ресурсов со стороны государства, что в денежном выражении несоизмеримо с суммой штрафа.
Системы квотирования, применяемые в развитых странах, более эффективны за счет большего процента квоты и меньшего порога численности организации. Например, во Франции государственные и частные предприятия и организации с численностью работников 20 и более человек должны зарезервировать 6% рабочих мест для инвалидов. Причем 6%-ная квота вводилась постепенно, начиная с 3% в 1988 г. и до 6% в 1991 г. [1].
Положительный эффект достигается также целевым использованием денежных средств от штрафных санкций: они направляются в специально созданные для решения проблем профессиональной реабилитации и адаптации фонды. Подобные фонды существовали до 2005 г. и в субъектах Российской Федерации: если руководство не желало принимать инвалида на работу, то компания отчисляла сумму в определенном размере в целевой бюджетный фонд квотирования рабочих мест. Если и этого не происходило, приходилось платить штраф. Однако так называемым Законом о монетизации льгот N 122-ФЗ были отменены выплаты в фонд для предприятий-"отказников".
Исследование, осуществленное по заказу Европейской комиссии (2000 г.) [1], показало, что системы квотирования хотя и помогают сформировать ресурсы на поддержку занятости инвалидов, но в полной мере не выполняют поставленных перед ними задач. Работодатели при любой возможности будут уклоняться от своих обязательств по приему на работу инвалидов, предпочитая нанимать работников без инвалидности.
В Федеральной целевой программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" проблема трудоустройства рассматривается в качестве одного из аспектов комплексной реабилитации инвалидов и интеграции их в общество. С 2000 по 2005 г. в результате исполнения подобной Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы" к работе вернулось около 571,2 тыс. инвалидов, т.е. чуть более 110 тыс. человек ежегодно. Согласно Программе "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы" планируется возвращать к трудовой деятельности 150 - 160 тыс. человек ежегодно. Однако это лишь 2,5 - 2,7% от общего количества трудоспособных инвалидов.
Несмотря на то что ежегодно количество инвалидов увеличивается на 1 млн человек, планируемое Программой число возвращенных к трудовой деятельности остается неизменным на протяжении 2006 - 2010 гг. (150 - 160 тыс.). Следовательно, будет наблюдаться не увеличение количества трудоустроенных инвалидов, а снижение этого числа. Дополнительные рабочие места, которые могут создать общероссийские общественные организации инвалидов на деньги, выделенные государством в рамках указанной Федеральной целевой программы, - это всего 4250 рабочих мест. Программа с такими показателями не может считаться эффективной.
Федеральное законодательство дает регионам право самим определять те или иные формы стимулирования работодателей, чтобы последние более охотно брали на работу инвалидов. Однако региональные программы редко предусматривают подобные меры господдержки. Работодатели лишены специальных налоговых льгот или компенсаций на покрытие расходов по применению труда инвалидов.
Положительных примеров - единицы: в Воронежской области с 2008 г. работодателям за счет областного бюджета компенсируется до 90% расходов, понесенных на создание каждого рабочего места для инвалида, и до 75% начисленной каждому инвалиду зарплаты <7>.
--------------------------------
<7> Постановление администрации Воронежской области от 28 марта 2008 г. N 238.
Новая редакция Закона "О занятости в городе Москве", вступившая в силу с 1 января 2009 г., предполагает выделение средств на обустройство рабочих мест для инвалидов и обеспечение таких производств госзаказами. Очевидно, подобные инициативы - дело гражданской совести руководителей регионов, следовательно, требуется их законодательное закрепление на федеральном уровне.
По словам премьер-министра В.В. Путина, в системе государственного управления сейчас работает около 25 млн человек <8>. Сопоставим цифры. В России около 13 млн инвалидов, из них около 6 млн находятся в трудоспособном возрасте. Получается, что если 20% рабочих мест в государственном секторе займут инвалиды, то проблема их трудоустройства будет полностью решена! Конечно, мы понимаем, что даже резервирование за инвалидами 10 или даже 5% рабочих мест будет достаточно для того, чтобы на порядок снизить актуальность проблемы.
--------------------------------
<8> archive.kremlin.ru/.../2008/02/08/1542_type63374type63378type82634_159528.shtm
Резервирование рабочих мест для инвалидов в государственном секторе окажет столь актуальный сегодня антикоррупционный эффект. Не секрет, что многие государственные должности становятся своего рода товаром: высокое назначение просто покупается, расходы компенсируются за счет последующих взяток. Если же процесс назначения прозрачен и публичен, такие схемы не срабатывают и должность получает профессионал.
Такой вариант трудоустройства эффективен еще и тем, что не предполагает целенаправленного потока бюджетных денег коммерческим организациям, контролировать эффективность использования которых практически невозможно.
Для самих инвалидов преимуществами трудоустройства в государственном секторе являются стабильная зарплата, которая выплачивается регулярно и не "в конверте", четкий объем требований к профессиональной подготовке и квалификационных требований к должностям, обеспечение надлежащих организационно-технических условий работы, для некоторых - право на льготы и выплаты, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Инвалид, занятый в государственном секторе, сможет почувствовать себя не "нахлебником", а нормальным работником, ежедневно выполняющим важные для государства задачи. Такой работник будет ориентирован на результат своей работы и станет прилагать все усилия для выполнения поставленных задач, так как он лучше, чем кто-либо иной, понимает ценность своего рабочего места. Инвалид будет самостоятельно обеспечивать себя и свою семью и не зависеть от получаемой пенсии, будет платить налоги с заработной платы наряду с другими работниками и служащими. В глазах других людей инвалиды перестанут быть изгоями общества и приобретут уважение окружающих.
Например, в Нижегородской области в рамках действующей с июля 2006 г. Концепции использования труда инвалидов в налоговых органах Нижегородской области на различных участках деятельности налоговых инспекций успешно работают 64 сотрудника-инвалида, из них свыше 30 - инвалиды-опорники. Активно труд инвалидов используется при обслуживании налогоплательщиков в операционных залах налоговых инспекций. Управлением создано 180 рабочих мест в 14 инспекциях Нижнего Новгорода и Нижегородской области <9>.
--------------------------------
<9> Пресс-релиз УФНС по Нижегородской области: Открытие электроподъемного устройства для инвалидов-опорников в Межрайонной ИФНС России N 8 по Нижегородской области, 18 сентября 2009 г. // http://www.r52.nalog.ru/document.php?id=238313&topic=www.r52.nalog.ru.
На основании изложенного можно отметить, что на современном этапе принимаемых государством мер оказывается явно недостаточно, и решать эту проблему государству придется уже сегодня.
Целесообразным в данной ситуации представляется такой вариант трудоустройства инвалидов, как создание рабочих мест в государственном секторе. Используя такой подход, удастся преодолеть дифференциацию развития регионов, а государство на своем примере сможет доказать частному сектору, что строить эффективные трудовые отношения с инвалидами можно и нужно.
Трудоустройство инвалидов в государственном секторе позволит не только не допустить непомерной нагрузки на бюджет государства, но и выполнить обязательства государства перед людьми с ограниченными возможностями, оправдывая название социального. Конвенция о правах инвалидов, подписанная Российской Федерацией в 2008 г., также указывает наем инвалидов в государственном секторе как одну из мер, направленных на обеспечение прав инвалидов на труд (пп. "g" п. 1 ст. 27).
Подобная практика удачно используется в ряде стран. Так, в Греции государственные предприятия и банки должны резервировать за инвалидами определенную долю рабочих мест по конкретным должностям: курьеры, уборщики, садовники, секретари и пр. Для частных предприятий Японии квота составляет 1,8%, а для аппарата органов центрального и местного управления - 2,1% [1].
Для того чтобы распространить отечественный положительный региональный опыт в решении проблем трудоустройства инвалидов, от государства требуется создание соответствующей правовой базы. Здесь основой для внесения изменений в федеральное законодательство могут быть Концепция использования труда инвалидов в налоговых органах Нижегородской области, работающая с июля 2006 г., и Программа мероприятий по ее реализации.
Часть 1 ст. 21 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", устанавливающей квоты для приема на работу инвалидов в организациях с численностью работников более 100 человек, необходимо дополнить нормой о том, что в государственных и муниципальных органах независимо от численности работников устанавливается квота для приема на работу инвалидов 5% или более от среднесписочной численности работников. Важно, что при этом общий порядок трудоустройства инвалидов менять не требуется: инвалид, имеющий в индивидуальной программе реабилитации рекомендации к труду, будет, как и сейчас, ставиться на учет в качестве безработного в органах службы занятости и направляться в государственную структуру на вакантное место.
Прием людей с ограниченными возможностями на государственную службу положительным образом скажется на восприятии проблемы инвалидности в целом и поможет обществу взглянуть на проблему с правильной точки зрения, ведь обеспечение создания для инвалидов рабочих мест в государственном секторе полностью соответствует международным нормам. Государство должно подать правильный пример, закрепив уважительное отношение к инвалидам и повысив их статус в обществе.
Список литературы
1. Жаворонков Р.Н. Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов: Аналитическая записка. М., 2008.
И.А.Слобцов
Адвокат,
член Адвокатской палаты
г. Москвы,
вице-президент
общероссийской общественной
организации инвалидов
"Всероссийское общество глухих" (ВОГ)
Подписано в печать
11.03.2010