Законодательство о социальной поддержке ветеранов продолжает совершенствоваться
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ ВЕТЕРАНОВ
ПРОДОЛЖАЕТ СОВЕРШЕНСТВОВАТЬСЯ
(КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНАМ ОТ 29 ИЮНЯ 2009 Г.
N 135-ФЗ И ОТ 18 ИЮЛЯ 2009 Г. N 186-ФЗ)
В.М. КОРЯКИН
Корякин В.М., доктор юридических наук.
Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" занимает особое место в отечественной правовой системе. Это обусловлено тем, что его действие распространяется на миллионы российских граждан, имеющих военные и трудовые заслуги, устанавливая правовые гарантии социальной защиты в целях создания условий, обеспечивающих ветеранам достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе.
Вступив в силу с 1 января 1995 г., в год 50-летия Победы советского народа в Великой Отечественной войне, Федеральный закон "О ветеранах" вот уже почти полтора десятка лет вполне успешно осуществляет правовое регулирование социальной поддержки миллионов людей, имеющих заслуги перед государством и обществом. Учитывая постоянно меняющуюся социально-экономическую и социально-политическую обстановку в стране, данный Закон постоянно совершенствуется. За период после его принятия в него внесены изменения и дополнения 20 федеральными законами, корректировке подверглись 24 из его 28 статей; кроме того, Закон дополнен двумя новыми статьями.
Очередные изменения в указанный Закон внесены Федеральным законом от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О ветеранах" и Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в статью 21 Федерального закона "О ветеранах" .
Анализу указанных изменений посвящена настоящая публикация.
Основная цель принятого Федерального закона от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ - уточнение порядка предоставления жилищных гарантий инвалидам Великой Отечественной войны, инвалидам боевых действий, а также членам семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны, участников Великой Отечественной войны, инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий.
Согласно редакции Федерального закона "О ветеранах", действовавшей до вступления в силу рассматриваемых изменений, ветераны Великой Отечественной войны, а также члены семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающиеся в улучшении жилищных условий и вставшие на жилищный учет до 1 января 2005 г., должны обеспечиваться жильем за счет средств федерального бюджета, а вставшие на учет после 1 января 2005 г. обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством, т.е. в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет.
Еще в прошлом году на уровне политического руководства государства принято решение наконец-то закрыть проблему обеспечения жильем участников Великой Отечественной войны: к 65-летию Победы советского народа в Великой Отечественной войне в стране не должно остаться ни одного не обеспеченного жильем ветерана Великой Отечественной войны, принятого на учет нуждающихся в получении жилых помещений до 1 марта 2005 г. В этих целях издан Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов", которым поставлена задача до 1 мая 2010 г. завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 марта 2005 г. ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону "О ветеранах".
Чуть позже в целях финансового обеспечения решения данной проблемы был принят Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 122-ФЗ, согласно которому в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" внесены изменения, предусматривающие предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 марта 2005 г.
Таким образом, с точки зрения даты постановки ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны на жилищный учет возникли разночтения между Федеральным законом "О ветеранах" и Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов": в Федеральном законе "О ветеранах" была указана дата 1 января 2005 г., а в Законе о бюджете - 1 марта 2005 г.
Федеральным законом от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ это несоответствие устранено: соответствующие изменения внесены в ст. ст. 14 и 23.2 Федерального закона "О ветеранах".
Что касается других упоминаемых в Федеральном законе от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ категорий субъектов социальной поддержки - инвалидов боевых действий и семей погибших (умерших) инвалидов боевых действий и ветеранов боевых действий, то в отношении их "рубежная" дата, определяющая право на жилищное обеспечение за счет средств федерального бюджета, осталась прежней - 1 января 2005 г.
Может возникнуть вполне закономерный вопрос: чем руководствовался законодатель, закрепляя в законодательстве о ветеранах указанные даты?
1 марта 2005 г. - это дата вступления в силу ныне действующего Жилищного кодекса Российской Федерации. Согласно действовавшему до указанной даты Жилищному кодексу РСФСР все участники Великой Отечественной войны и семьи указанных лиц имели право на первоочередное бесплатное обеспечение жилыми помещениями. В связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации, в котором подобных норм уже не содержится, в целях недопущения умаления социальных гарантий ветеранов, признанных нуждающимися в жилых помещениях в соответствии с ранее действовавшим правовым регулированием, федеральным законодателем установлено правило, согласно которому за всеми ветеранами Великой Отечественной войны, которые были приняты на жилищный учет по правилам Жилищного кодекса РСФСР, сохраняется право на льготное жилищное обеспечение за счет средств федерального бюджета. Остальные ветераны, вставшие на учет после 1 марта 2005 г., - даты вступления в силу нового Жилищного кодекса Российской Федерации, обеспечиваются жильем в соответствии с новым правовым регулированием, т.е. в порядке очередности, исходя из времени принятия таких граждан на учет (при условии признания их в установленном порядке малоимущими и обеспеченности общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы).
Другая дата, которая фигурирует в Федеральном законе "О ветеранах" применительно к жилищным гарантиям ветеранов, - 1 января 2005 г., обусловлена датой вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (известного как Закон о монетизации льгот). Согласно редакции Федерального закона "О ветеранах", действовавшей до 1 января 2005 г., все ветераны боевых действий, а также семьи погибших (умерших) ветеранов боевых действий, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий, имели право на первоочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ нормы об этой льготе из Федерального закона "О ветеранах" исключены. В целях недопущения снижения уровня социальных гарантий ветеранов, признанных нуждающимися в получении жилых помещений в соответствии с прежним правовым регулированием, в Федеральном законе "О ветеранах" фигурирует дата 1 января 2005 г.: ветераны боевых действий и семьи погибших (умерших) ветеранов боевых действий, принятые на жилищный учет до указанной даты, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета, а признанные нуждающимися в жилых помещениях после указанной даты - в общем порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации.
В связи с тем, что в Федеральном законе "О ветеранах" с учетом внесенных в него изменений предусмотрены различные подходы к реализации жилищных гарантий различных категорий ветеранов, Федеральным законом от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ уточнена терминология, используемая в законодательстве о социальной поддержке ветеранов. Так, вместо единого понятия "инвалид войны" теперь используются два относительно самостоятельных понятия:
1) инвалид Великой Отечественной войны, под которым понимается гражданин, ставший инвалидом вследствие ранения, увечья, травмы, контузии или заболевания, полученных в связи с участием в Великой Отечественной войне и в войне против Японии (1941 - 1945);
2) инвалид боевых действий - гражданин, ставший инвалидом вследствие ранения, увечья, травмы, заболевания, полученных в связи с участием в боевых действиях, вооруженных конфликтах и контртеррористических операциях (исчерпывающий перечень государств, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации приведен в приложении к Федеральному закону "О ветеранах"). Кроме того, к инвалидам боевых действий приравнены военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов, ставшие инвалидами вследствие ранения, увечья, травмы, заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей).
Очень важная новелла, установленная Федеральным законом от 29 июня 2009 г. N 135-ФЗ, заключается в увеличении с 22 до 36 квадратных метров нормы предоставления жилья для ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны. Именно исходя из указанной нормы и средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъекту Российской Федерации будет определяться объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели.
Реализация рассматриваемых нововведений потребует значительных расходов средств федерального бюджета.
Согласно финансово-экономическому обоснованию, представленному в Государственную Думу, для обеспечения жильем общего количества ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны (52191 человек, включая ветеранов, вставших на учет в период с 1 января по 1 марта 2005 г.), исходя из общей площади жилого помещения на одного человека 36 квадратных метров с учетом ранее предусмотренной в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" суммы потребуется дополнительно 35000000,0 тыс. руб.
Количество ветеранов Великой Отечественной войны, инвалидов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, вставших на учет в период с 1 января 2005 г. по 1 марта 2005 г., составляет 2087 человек. Дополнительная потребность средств федерального бюджета для предоставления меры социальной поддержки в виде обеспечения жилыми помещениями указанных категорий граждан, исходя из общей площади жилого помещения 36 квадратных метров, составит 2402825,4 тыс. руб.
Еще один закон, которым внесены важные коррективы в законодательство о ветеранах, - Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 186-ФЗ - посвящен укреплению гарантий социальной поддержки семей погибших (умерших) инвалидов войны, ветеранов Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий. Данным Законом расширен и уточнен круг членов семей указанных граждан, которым предоставляются меры социальной поддержки независимо от нахождения на иждивении погибшего (умершего) и получения любого вида пенсии или заработка.
Согласно внесенным в ст. 21 Федерального закона "О ветеранах" изменениям право на меры социальной поддержки дополнительно к указанным ранее приобрели:
1) супруги погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны, не вступившие в повторный брак. Ранее это право имели только те супруги погибших (умерших) участников Великой Отечественной войны, которые проживали одиноко;
2) супруги погибших (умерших) ветеранов боевых действий, не вступившие в повторный брак и проживающие одиноко или с несовершеннолетними детьми, или с детьми старше 18-летнего возраста, ставшими инвалидами до достижения ими возраста 18 лет, или с детьми до 23 лет, обучающимися в образовательных учреждениях по очной форме обучения. Ранее это право имели только те супруги погибших (умерших) ветеранов боевых действий, которые проживали исключительно одиноко. Проживание с несовершеннолетними или нетрудоспособными детьми в расчет не принималось.
Согласно опубликованным данным сегодня в нашей стране насчитывается около 5 тыс. супругов погибших (умерших) ветеранов, которые имеют право воспользоваться вновь введенными социальными гарантиями <1>. На реализацию вышеназванного Закона из федерального бюджета потребуется порядка 80 млн. руб. в год. Из них почти 50 млн. - это средства на производство ежемесячных денежных выплат (с 1 апреля 2009 г. размер указанных выплат составляет 890 руб. в месяц).
--------------------------------
<1> Егоршева Н. Вдова имеет право // Рос. газ. 2009. 21 июля.
В заключение следует отметить, что Федеральный закон "О ветеранах" нуждается в дальнейшем совершенствовании. В частности, давно требует решения вопрос о распространении статуса ветерана боевых действий на участников операции по принуждению Грузии к миру (август 2008 г.) <2>.
--------------------------------
<2> Более подробно см.: Корякин В.М. Операция по принуждению Грузии к миру: некоторые уроки и выводы для совершенствования системы социальных гарантий участников боевых действий // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 12.
Другая проблема возникла в связи с принятием политического решения о снятии с территории Чеченской Республики режима контртеррористической операции. В результате данного решения сложилась ситуация, когда при фактическом отсутствии режима контртеррористической операции продолжает действовать норма, изложенная в приложении к Федеральному закону "О ветеранах", согласно которой выполнение задач в ходе контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона с августа 1999 г. считается основанием для присвоения лицу звания "ветеран боевых действий".
Указанное противоречие требует своего нормативного разрешения.